Veränderte Arbeitsweisen, neue Erwartungen der Mitarbeitenden und die Einschränkungen durch Corona stellen Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung vor neue Herausforderungen und erfordern neue Methoden und Werkzeuge zur Personalführung.

Durch Veränderungen des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umfelds unterliegen die Anforderungen an Führungsfähigkeiten einem steten Wandel.

Neben Routineaufgaben müssen Mitarbeitende der Verwaltung zunehmend dispositiv-​kreative Aufgaben erfüllen sowie Projekte und Veränderungsprozesse steuern. Teamstrukturen treten an die Stelle von Hierarchien und verändern sich abhängig von der Aufgabenstellung. So können Mitarbeitende gleichzeitig Teil mehrerer Teams sein, in denen sie unterschiedlichen Rollen einnehmen. Nicht nur IT-​Projekte erfordern cross-​funktionale Teams mit unterschiedlichen Skills.

Erwartungen der Mitarbeitenden ändern sich

Mitarbeitende erwarten in einer modernen Arbeitsumgebung einen kooperativen Führungsstil, bei dem der Einzelne in Entscheidungen eingebunden ist und Verantwortung übernehmen kann. Und sie erwarten von Führungskräften Unterstützung bei der persönlichen Weiterentwicklung. Die fachliche Steuerung der Aufgabenerledigung in Projekten erfordert hierarchiefreie Führung ohne Weisungsbefugnis.

Digitalisierung ändert den Arbeitsalltag

Die Digitalisierung verändert in der Verwaltung alle Arbeitsabläufe sowie die Kommunikation und Kollaboration. Telearbeit, über mehrere Standorte verteilte Teams und nicht zuletzt die veränderten Arbeitsbedingungen durch Corona erfordern die Fähigkeit zum Führen auf Distanz unter Nutzung digitaler Kommunikationsmittel. Der Einsatz elektronischer Akten und Vorgangsbearbeitungssysteme führt zu veränderten Arbeitsabläufen.

Für die öffentliche Verwaltung bedeutet das:

• Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung müssen für die veränderten Aufgabenstellungen und Erwartungen der zu führenden Mitarbeitenden geeignete Führungsinstrumente anwenden können.
• Führung ist nicht mehr ausschließlich an hierarchische Positionen gebunden. Im Team und in Projektsituationen sollte jeder Mitarbeitende Führungsaufgaben übernehmen können.
• Entwicklung und Befähigung der Mitarbeitenden gewinnt an Bedeutung.

Die Anforderungen an eine zeitgemäße Führung, die Ziele und auch die Instrumente diskutierten rund 70 Teilnehmer der Konferenz „Zukunft Personalentwicklung“ am 9. September in Bonn. Dabei haben sie auch die Fragen beantwortet: Was ist Ihrer Meinung nach Sinn und Zweck von fachlicher Führung bzw. von Mitarbeiterführung? Welche neuen Methoden zur Führung halten Sie in der öffentlichen Verwaltung für geeignet? Wie hat sich die Mitarbeiterführung in Ihrer Organisation durch Corona verändert?

Die digitale Transformation bietet der öffentlichen Verwaltung große Chancen und stellt sie zugleich vor enorme Herausforderungen. Gestiegene Erwartungen an das Verwaltungshandeln seitens der Bürgerinnen und Bürger sowie der Politik gehen einher mit höheren technischen und planerischen Anforderungen an die Umsetzung komplexer digitalpolitischer Projekte. Die Planung und Umsetzung von Digitalisierungsvorhaben verlangt mehr denn je ein abgestimmtes strategisches Vorgehen unter den beteiligten Akteuren.

Unter diesen Vorzeichen veranstaltete msg am 18. Februar 2020 zum zweiten Mal den Workshop „Digitalisierungsstrategie für die öffentliche Verwaltung“. Im grünen Event Space „Liane“ in Berlin trafen sich Fach- und Führungskräfte aus Bundes-, Landes- und kommunalen Behörden sowie aus der Digitalwirtschaft. Das eintägige Seminar behandelte Strategieentwicklung methodisch sowie anhand von Fallbeispielen. 

In der ersten Phase des Workshops setzten sich die Teilnehmenden mit den Leitplanken eines Strategieprozesses auseinander. Am Beispiel ausgewählter Behörden wurden zunächst die strategischen Grundlagen des Digitalisierungsprozesses erörtert. Im Anschluss wurden die Leistungen der jeweiligen Organisation in den Blick genommen, ihre Mission geschärft (Wozu existiert die Organisation?) und eine Vision entworfen (Wohin will sich die Organisation entwickeln?). In den Arbeitsgruppen entwickelte Zielbilder beinhalteten z.B. neue, nutzerzentrierte Servicemodelle für die Verwaltung oder eine antragslose, automatisierte und datenbasierte Verwaltungsarbeit im Jahr 2050. 

Auf Basis der bisherigen Ergebnisse wurde der Fokus des zweiten Teils der Veranstaltung auf Maßnahmen zur Strategieumsetzung gelegt. Die Teilnehmenden identifizierten konkrete Handlungsfelder ihrer Digitalisierungsstrategie, leiteten mögliche strategische Ziele und dazugehörige Maßnahmen ab. Zum Abschluss des Workshops wurde die Planung und Steuerung der Umsetzung im Rahmen der Programmplanung diskutiert.

Das in dem Seminar vorgestellte Phasenmodell für die Strategieentwicklung ermöglicht es den Teilnehmenden, sich die strategische Dimension des eigenen Handelns bewusst zu machen. Es wurde deutlich, dass die operative Umsetzung von Maßnahmen (Phase 2) in vielen Behörden im Vordergrund steht und den vorherigen Phasen des Strategieprozesses häufig eine geringere Beachtung geschenkt wird. Vor diesem Hintergrund war ein zentrales Ziel des Seminars, den Teilnehmern einen strukturierten Ansatz zur Strategieentwicklung zu vermitteln. Darüber hinaus wurden verschiedene Tools für die Umsetzung im Behördenalltag, von Strategiemodellen über Design Thinking zu agilen Vorgehensweisen, in den Kontext von Digitalisierungsstrategie in der öffentlichen Verwaltung eingeordnet.

Die Veränderungen der Arbeitswelt hinter den Trendbegriffen Arbeit 4.0 und New Work und deren aktuelle Bedeutung öffentlichen Sektor waren Themen der Veranstaltung „Arbeit 4.0 – Vom Trend zur Umsetzung“, die am 04. Februar 2020 in Berlin stattfand. Neben arbeits-​ und rechtswissenschaftlichen Aspekten des Themas stand vor allem der Erfahrungsaustausch der Teilnehmer zu Chancen und Herausforderungen im Vordergrund. 

Die Arbeitswelt unterliegt einem andauernden fundamentalen Wandel. Neue Technologien und der demographische Wandel führen zu neuen Bedürfnissen von Arbeitnehmern. Arbeitgeber müssen Technologien sinnvoll einsetzen und neue Formen der Zusammenarbeit wagen, um für Mitarbeiter mit veränderten und gestiegenen Erwartungshaltungen attraktiv zu bleiben. Der öffentliche Sektor als Arbeitgeber von 4,7 Millionen Menschen ist in einem hart umkämpften Arbeitsmarkt davon in besonderem Maße betroffen. 

Das Bedürfnis vieler Arbeitnehmer nach mehr Sinn und Eigenverantwortung bei der Arbeit trifft auf eine eher hierarchisch geprägte Behördenkultur. Werte- und Zielsysteme müssen dabei weiterhin den originären Organisationszwecken dienen, aber auch Raum für mehr Zusammenarbeit und Veränderungsfähigkeit schaffen. Aufgrund rechtlicher und politischer Rahmenbedingungen können öffentliche Organisationen jedoch ihre Strukturen meist nicht so flexibel anpassen, wie es in der Wirtschaft geschieht.

Wie sich Behörden in diesem Spannungsfeld neu ausrichten können, war Gegenstand der Veranstaltung „Arbeit 4.0 – Vom Trend zur Umsetzung“, die am 04. Februar 2020 in Kooperation mit dem Behördenspiegel in Berlin stattfand.

Dr. Stefan Rief vom Fraunhofer-​Institut für Arbeitswissenschaft und Organisation (IAO) hat zum Einstieg mit vielen Beispielen beleuchtet, welche Trends und Veränderungen sich hinter dem Begriff Arbeit 4.0 verbergen und wie diese teilweise schon die öffentliche Verwaltung erreicht haben. Prof. Dr. Wilfried Bernhardt, Staatssekretär a.D. und Rechtsanwalt, beleuchtete anschließend die rechtlichen Rahmenbedingungen öffentlicher Arbeitgeber und wies auch auf notwendige gesetzliche Anpassungsbedarfe hin. 

Maria Rösch, Lead Consultant bei msg, stellte ein Vorgehen vor, mit dem Behörden einen strategischen Veränderungsprozess Arbeit 4.0 initiieren können. In den Arbeitsgruppen wurde das Vorgehen exemplarisch für drei Haupttrends angewendet:

Flexibilisierung Arbeitszeit-​ und ort

Arbeit findet schon heute in der öffentlichen Verwaltung zu unterschiedlichen Arbeitszeiten und an verschiedenen Orten statt.  Neben flexiblen Arbeitszeitmodellen ermöglichen veränderte Arbeitsräume neue Formen der Zusammenarbeit und mehr Telearbeit. Grundlage dafür ist, dass Ergebnisse wichtiger sind als die Anwesenheit an einem bestimmten Ort und zu einer bestimmten Zeit.

Neue Formen der Zusammenarbeit

Um anpassungsfähiger zu werden und um Arbeitnehmern eine sinnstiftende und selbstbestimmte Tätigkeit bieten zu können, wird die Arbeitsgestaltung hinterfragt, etwa durch das Experimentieren mit agilen Methoden. Dazu ist ein durch Führungskräfte unterstützter Kulturwandel erforderlich. Aufbau- und Ablauforganisation von Behörden müssen sich darauf ausrichten, dass mehr Aufgaben in Projektarbeit vollzogen werden wird. 

Kollaboration über Hierarchien hinweg

Die Einführung von Kollaborationsplattformen bietet viele Möglichkeiten, dem steigenden Bedarf nach cross-​funktionaler Zusammenarbeit und nach lebenslangem Lernen zu begegnen. Vor der Auswahl eines Produktes sollten Ziele und Anforderungen der Organisation sorgfältig evaluiert werden. 

In den Arbeitsgruppen berichten Berater der msg aus eigenen Projekterfahrungen und diskutieren diese mit den Teilnehmern mit Blick auf deren jeweilige Situationen und Prioritäten. Es zeigte sich, dass die veränderten Bedürfnisse von Arbeitnehmern heute schon Druck auf den öffentlichen Sektor ausüben. Einzelne Maßnahmen wurden vielfach bereits initiiert. Langfristig ist aber ein durch Führungskräfte getriebener Kulturwandel und strategischer Veränderungsprozess Arbeit 4.0 erforderlich. 

Das Interesse an der Veranstaltung und die Ergebnisse der Diskussionen zeigen, dass Arbeit 4.0 die öffentliche Verwaltung betrifft und herausfordert. Es gilt, diesen Wandel in den einzelnen Behörden aktiv zu gestalten und voranzutreiben.

Im Rahmen der KI-​Werkstatt „Künstliche Intelligenz – von der Strategie zur Umsetzung“ diskutierten Vertreterinnen und Vertreter aus Bundes- und Landesbehörden am 13.11.2019 in Berlin mögliche Anwendungsfälle für KI in der öffentlichen Verwaltung.

Dr. Stefan Heumann, Vorstandsmitglied der Stiftung Neue Verantwortung und Sachverständiger der Enquete Kommission „Künstliche Intelligenz“ im Deutschen Bundestag gab zum Einstieg einen Überblick zur Nationalen KI-​Strategie und der Position Deutschlands im internationalen Vergleich. Prof. Dr. Christian Djeffal, Professor für Law, Science and Technology an der Technischen Universität München beleuchtete die rechtlichen Voraussetzungen des Einsatzes von KI in der öffentlichen Verwaltung. 

Berater der msg berichteten über ihre Erfahrungen mit KI-​Projekten. Christian Meyer und John Loutzenhiser leiteten aus ihren Erfahrungen Empfehlungen für die Einführung von KI-​Systemen ab. Georg Jülke demonstrierte anhand der Auswertung von Stellenausschreibungen die Möglichkeiten zur KI-​basierten Auswertung unstrukturierter Daten.

Arbeitsgruppen zu drei Themenfeldern diskutierten anschließend mögliche Anwendungsfälle. Beim Input- und Datenmanagement können mit Hilfe von KI Dokumente schnell klassifiziert und den entsprechenden Vorgängen zugeordnet werden. KI-​basierte Systeme können Anomalien in den Angaben erkennen, damit Betrugsfälle aufdecken helfen und so Entscheidungen in Verwaltungsprozessen unterstützen. Nicht zuletzt birgt KI Chancen für den Aufbau Intelligenter Infrastrukturen. KI-​basierte Vorhersagen können z.B. die Planung von Verkehrswegen optimieren.

Die Ergebnisse der Arbeitsgruppen zeigen das große Potential für KI in der Verwaltung.

KI kann Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von ermüdenden Routinetätigkeiten entlasten. So entstehen Freiräume für die Bearbeitung derjenigen Aufgaben, die etwa Abwägungen und gestalterische Tätigkeiten erfordern. Beschleunigte Abläufe tragen wesentlich zur Verbesserung der Nutzerfreundlichkeit bei. Und insofern durch den demografischen Wandel in naher Zukunft vielleicht nicht mehr ausreichend Personal zur Verfügung stehen wird, bietet KI die Chance, die zugleich zunehmende Menge an Verwaltungsaufgaben effizienter zu bewältigen. 

Die öffentliche Verwaltung tut sich trotzdem schwer mit der Umsetzung von KI. 

Schon seit Jahrzehnten werden Abläufe in der öffentlichen Verwaltung durch Programmierung und regelbasierte Systeme automatisiert. Ein Beispiel hierfür ist die Berechnung von Steuern, die definierten, nachvollziehbaren Algorithmen folgt. Demgegenüber erhält Automatisierung durch KI und im Speziellen durch Machine Learning eine neue Dimension: Ein System lernt und verändert sein Verhalten durch die Auswertung von Beispielen. Das Systemverhalten folgt nicht mehr einer explizit definierten Spezifikation, sondern entwickelt sich durch die Beispiele, die ihm zum Training vorgelegt werden. Damit sind solche Systeme nicht mehr gegen eine Spezifikation testbar, und das Systemverhalten kann nur noch mit Wahrscheinlichkeiten beschrieben werden. 

Der Vorteil eines lernenden Systems besteht darin, dass es auch unscharfe Daten verarbeiten kann, die sich einer Programmierung oder regelbasierten Verarbeitung entziehen. Der Nachteil dabei ist, dass nur schwer exakt nachvollziehbar ist, wie das System zu einer Entscheidung kommt.  Zudem bleibt eine berechenbare Wahrscheinlichkeit für Fehlentscheidungen. 

Genau hier liegt das Problem für die öffentliche Verwaltung: bei der Restunsicherheit. 

Ein Wirtschaftsunternehmen kann dieser Unsicherheit, vor allem wenn es sich um finanzielle Risiken handelt, durch eine Kosten-​Nutzenabwägung begegnen. In der öffentlichen Verwaltung gelten andere Rahmenbedingungen: Die Richtigkeit einer Entscheidung wird aus guten Gründen nicht durch Kosten-​Nutzenabwägungen definiert. Vielmehr stellt sich für die öffentliche Verwaltung die Frage nach der Verantwortung bei einer falsch getroffenen Entscheidung. Obwohl wir davon ausgehen müssen, dass auch Menschen Fehler machen, tut sich unser Rechtssystem schwer damit, eine berechenbare Wahrscheinlichkeit einer Fehlentscheidung eines Systems zu akzeptieren, selbst wenn die Fehlerquote niedriger ist als beim Menschen. 

Die Diskussionen im Rahmen der KI-​Werkstatt machen deutlich, dass KI-​Systeme erhebliches Potential zur Unterstützung von Verwaltungsabläufen bieten, auch wenn Verwaltungsentscheidungen letztlich von Menschen getroffen werden sollten.

Was verbirgt sich hinter der Bezeichnung „Devops“?

Laszlo Lück: „Devops“ setzt sich aus den beiden Wörtern Development und Operations zusammen. Das bedeutet, dass Entwicklung und Betrieb einer Anwendung eng miteinander verzahnt sind und dass die betriebliche Konfiguration einer Anwendung oder einer Anwendungslandschaft von den Entwicklern übernommen werden. Das klingt zunächst einfach. Tatsächlich bringt das eine ganze Reihe von Veränderungen mit sich. Die Umstellung des Vorgehensmodells hin zu einer agilen Softwareentwicklung ist nur eine davon.

Neben dem agilen Vorgehensmodell: Welche weiteren Veränderungen ergeben sich aus der Einführung von Devops?

Laszlo Lück: Die wichtigsten Merkmale sind Test Driven Development, Domain Driven Design, eine Vertikalisierung der Softwarearchitektur, der Einsatz cloudbasierter Technologien und nicht zuletzt Continuous Integration und Continuous Delivery. Es geht also um weit mehr, als dass die Entwickler ein wenig mehr machen und der Betrieb weniger. Devops bedeutet eine Veränderung der Kultur und der Strukturen, beispielsweise was die Rolle des PMO (Projektmanagement-​Office) und die Einbindung der Stakeholder betrifft. Zuallererst muss sich etwas in den Köpfen und zwar in den Köpfen aller Beteiligten und Verantwortlichen ändern.

Das klingt durchaus komplex. Warum also sollte eine Organisation, eine Behörde diese Veränderung angehen? Welche Vorteile bietet Devops?

Laszlo Lück: Der Zugewinn durch Devops und dem damit verbundenen hohen Automatisierungsgrad liegt vor allem in der Geschwindigkeit. Das heißt, Änderungen bzw. Anpassungen der Software erfolgen in einer sehr hohen Frequenz. Die Software geht produktiv, sobald Tests und Deployment erfolgreich sind. Neue Technologien können problemlos in die bestehende Softwarelandschaft implementiert werden und Fehler nach ihrer Entdeckung sehr schnell behoben werden. Das alles wird auch in der öffentlichen Verwaltung immer wichtiger! Das hat sich gerade jetzt in der Pandemie gezeigt, gilt aber ebenso in normalen Zeiten.

Was steht einer Einführung dann entgegen?

Laszlo Lück: Ich denke, dass die Zeit für eine Umstellung jetzt gekommen ist, da die Krise den Druck verschärft und die Veränderungsbereitschaft gefördert hat. Allerdings: Devops macht man entweder ganz oder gar nicht. Daher gilt es, die Gunst der Stunde zu nutzen und Lösungen zu finden für die strukturellen Hürden, die es durchaus gibt: Da ist zum einen die institutionelle Trennung von Softwareentwicklung und Betrieb. Beides liegt in der Regel nicht in den Händen der Behörde, sondern bei ihren IT-​Dienstleistern. Aber auch rechtliche Fragen beispielsweise hinsichtlich der Haftung (wer trägt Schuld an einem Fehler) im Betrieb sowie SLA, also Service-​Level-Agreements, sind zu klären. Darüber hinaus gibt es in den Häusern keine Erfahrung mit Devops und daher auch niemanden, der den Veränderungsprozess steuern und begleiten kann. In jedem Falle braucht es aufgrund der hohen Komplexität bei allen Beteiligten eine große Bereitschaft, Wissen aufzubauen. Für all diese Punkte gilt es Lösungen zu finden, daher ist die Umstellung keineswegs unmöglich. Entscheidend ist, dass Continuous Integration und Continuous Delivery als fester Bestandteil der betrieblichen Automatisierung des Software-​Liefer- und Deliveryprozesses von der Führung gewollt ist. Noch einmal: Am Ende ist vieles einfacher, und es kann viel schneller – auf Fehler oder neue Anforderungen – reagiert werden.

Wenn die Hürden aus dem Weg geräumt sind: Wie sieht der integrierte Prozess von Entwicklung und Betrieb nun konkret aus?

Laszlo Lück: Der Entwickler setzt beispielsweise eine Userstory im Zuge eines Sprints um, die dann getestet und anschließend über eine Versionsverwaltung eingespielt wird. Im Zuge der Continuous Integration werden die Änderungen am Code sofort gebaut und damit ein lauffähiges Artefakt erstellt, das nochmals durch die sogenannte Build-​Pipeline getestet wird. Damit wird sichergestellt, dass die Anpassungen mit dem restlichen Code kompatibel sind. Danach kommt das Continuous Delivery ins Spiel: Das Artefakt wird in sogenannten Test-​Umgebungen eingesetzt, und es werden vollautomatisierte Integrations-​Tests durchgeführt. Wenn diese abgeschlossen sind, wird das Artefakt in die Produktivumgebung gespielt. Dabei gibt es keine festen Abstände für die Übergabe an den Betrieb mehr.

Und welche Rolle hat der Betrieb?

Laszlo Lück: Der Betrieb stellt die Serverlandschaft in Form einer großen Blackbox (z.B. in einer Private Cloud) zur Verfügung, die über definierte Schnittstellen angesprochen werden kann. Die Softwareartefakte, die in Form von Containern bereitgestellt werden, werden vom Betrieb entgegengenommen und einfach gestartet, da alle notwendigen Konfigurationen für den Betrieb der Applikation sich ebenfalls im Container befinden. Konfigurationen zu externen Systemen bspw. Datenbanken, werden durch den Betrieb vorgegeben und beim Start der Container für die entsprechende Umgebung geladen. Der Betrieb hat die Aufgabe die (Hardware-​) Ressourcen zu überwachen und dann agieren bevor Engpässe im Gesamtsystem auftreten.

Was müssen Behörden bei ihrer Entscheidung für eine Umstellung noch beachten?

Laszlo Lück: Der Aufwand für die Umstellung ist durchaus hoch, sowohl finanziell als auch zeitlich. Denn Devops verändert die Zusammenarbeit aller Teams eines Software-​Projektes, nicht nur technisch und organisatorisch, sondern auch hinsichtlich des Vertrauens und des Zusammenspiels. Dafür braucht es unbedingt ein Management, das nicht nur Devops verstanden hat, sondern es vor allem auch lebt.